Entre a interiorização e a territorialização: limites da regionalização do financiamento cultural no Estado do Rio de Janeiro
A distribuição territorial dos recursos permanece entre os principais desafios das políticas públicas de cultura no Brasil. Durante décadas, instituições de formação, equipamentos culturais, órgãos gestores, mecanismos de financiamento, profissionais especializados e espaços de decisão se concentraram nas capitais, nas regiões metropolitanas e em determinados centros regionais, criando condições profundamente desiguais de acesso às ações do poder público. Essa distância não se estabelece somente entre as grandes regiões brasileiras ou na relação entre capital e interior, pois também atravessa cidades de diferentes portes, separa centros e periferias, distingue sedes municipais de seus distritos e afasta áreas rurais dos locais onde se encontram os serviços, as informações e as oportunidades de financiamento.
Desde o início dos anos 2000, programas federais e novos arranjos de cooperação entre União, estados e municípios vêm ampliando a circulação dos recursos culturais pelo país, processo que ganhou outra escala a partir de 2020. A Lei Aldir Blanc, a Lei Paulo Gustavo e, posteriormente, a Política Nacional Aldir Blanc fizeram chegar recursos federais a milhares de administrações estaduais e municipais, transformando a descentralização financeira, antes restrita a determinados programas e experiências, em um elemento central da organização do financiamento público da cultura.
A chegada dos recursos encontrou administrações com capacidades muito distintas. Algumas prefeituras possuíam equipes permanentes, sistemas de informação, experiência com editais e órgãos dedicados à política cultural, enquanto outras precisaram conduzir inscrições, responder dúvidas, organizar processos de seleção, efetuar pagamentos, acompanhar projetos e receber prestações de contas com equipes reduzidas, muitas vezes responsáveis também por turismo, educação, esporte ou eventos. As pesquisas sobre a implementação da Lei Aldir Blanc mostraram que essa desigualdade administrativa interferiu diretamente na execução: onde já havia experiência, redes culturais organizadas e maior circulação de informação, os processos encontraram bases mais favoráveis; onde a política cultural era descontínua, as equipes precisaram aprender enquanto construíam os próprios editais. A descentralização financeira, portanto, precisa ser acompanhada por formação, apoio técnico, simplificação dos procedimentos e estratégias voltadas aos agentes culturais que nunca participaram de uma seleção pública.
No Estado do Rio de Janeiro, essa discussão assume características particulares porque a população e boa parte das instituições estaduais estão concentradas na região metropolitana, enquanto a maioria dos 92 municípios possui pequeno porte populacional. O Censo Demográfico de 2022 registrou pouco mais de 16 milhões de habitantes em um território de extensão relativamente reduzida, mas atravessado por fortes diferenças econômicas, sociais e administrativas. A exploração do petróleo, a indústria, o turismo, a agricultura familiar, a pesca artesanal e as formas comunitárias de organização se distribuem por várias regiões, fazendo com que áreas rurais integrem municípios metropolitanos e cidades do interior desempenhem funções econômicas, educacionais e administrativas para localidades vizinhas.
A pequena dimensão geográfica do estado pode sugerir proximidade, embora essa impressão se desfaça quando se observam os deslocamentos entre sedes, distritos e comunidades. Há localidades com transporte escasso, conexão instável à internet, poucos equipamentos públicos e reduzida circulação de informações institucionais; em determinadas regiões, chegar à sede municipal exige horas de percurso, enquanto em outras a proximidade com uma cidade maior não se converte em acesso aos serviços ali concentrados. A distância territorial, nesse contexto, não se mede apenas em quilômetros, mas também na possibilidade de obter informações, reunir documentos, acessar plataformas digitais e manter diálogo com os órgãos responsáveis pelas políticas culturais.
A diversidade econômica, social e territorial do Estado do Rio de Janeiro também se expressa na composição demográfica de seus municípios. Em 2022, 26 possuíam até 20 mil habitantes e outros 29 reuniam mais de 20 mil e até 50 mil, totalizando 55 municípios, aproximadamente 60% do conjunto estadual. Entre os demais, nove estavam na faixa de mais de 50 mil até 100 mil moradores, vinte tinham mais de 100 mil e até 300 mil, enquanto apenas oito ultrapassavam 300 mil habitantes. Embora grande parte da população esteja concentrada em poucos centros urbanos, o estado é formado majoritariamente por pequenas cidades, distribuídas em uma rede territorial que os números agregados da população fluminense não conseguem representar.
Nos municípios de menor porte, a gestão cultural costuma operar com equipes reduzidas, orçamento próprio insuficiente, ausência de servidores especializados e descontinuidade administrativa. Em muitas prefeituras, a área permanece vinculada à organização de festas, calendários comemorativos e eventos turísticos, o que limita sua capacidade de reconhecer e apoiar a diversidade cultural existente no território. Essas fragilidades não significam ausência de vida cultural: festas, celebrações, saberes tradicionais, bibliotecas comunitárias, associações, coletivos e grupos artísticos mantêm uma produção contínua mesmo onde não existem teatros, museus ou centros formalizados. A presença de um equipamento na sede também não assegura que ele seja acessível aos moradores de distritos e comunidades afastadas, aspecto que os registros administrativos raramente conseguem demonstrar.
A interiorização dos recursos foi construída como resposta à concentração histórica dos investimentos nas capitais e ampliou o acesso de cidades que permaneceram durante muito tempo fora dos principais circuitos de financiamento. Essa conquista precisa ser preservada, mas a saída do dinheiro da capital não constitui, por si só, uma democratização territorial. Um recurso destinado ao interior pode permanecer concentrado na sede urbana, circular apenas entre proponentes familiarizados com os editais ou financiar ações realizadas nos locais que já dispõem de melhor infraestrutura.
A diferença entre interiorização e territorialização torna-se mais nítida quando se acompanha o percurso dos recursos para além da divisão entre capital e interior. Enquanto a interiorização amplia sua destinação para outros municípios, a territorialização exige identificar onde as ações foram realizadas, quais grupos conseguiram participar e quais comunidades continuaram afastadas dos mecanismos de fomento. Saber qual ente federativo recebeu o recurso, portanto, constitui apenas o início da análise.
Para examinar como a regionalização vem sendo aplicada no Estado do Rio de Janeiro, foram considerados quatro editais publicados em 2026 pela Secretaria de Estado de Cultura e Economia Criativa: Fluxos Fluminenses, Ações Continuadas, Arraiá Cultural e Artesanato Sustentável. Embora possuam objetos, categorias, valores e públicos distintos, todos adotam uma divisão básica dos municípios em três agrupamentos: o Grupo 1 corresponde à capital; o Grupo 2 reúne 17 municípios das Regiões Metropolitanas II e III; e o Grupo 3 incorpora os outros 74 municípios fluminenses. A legislação limita a 40% os recursos destinados à cidade do Rio de Janeiro e reserva o restante aos outros dois grupos.
No Fluxos Fluminenses, essa regra incide sobre um edital de R$ 22,5 milhões e 225 propostas, com possibilidade de remanejamento quando não houver projetos selecionados em número suficiente para cumprir a distribuição estabelecida. O Ações Continuadas utiliza os mesmos agrupamentos na seleção de 42 propostas; o Arraiá Cultural aplica o limite às categorias de apresentações, festivais e celebrações juninas; e o Artesanato Sustentável adota o critério territorial na escolha dos cem artesãos, enquanto a montagem expográfica segue a classificação geral por possuir apenas uma vaga. Apesar dessas variações, permanece a mesma lógica: limitar a participação da capital e reunir todos os demais municípios em dois grandes blocos.
A limitação dos recursos destinados à capital responde a uma concentração histórica conhecida. Em 2022, o município do Rio de Janeiro reunia 6,21 milhões de habitantes e permanecia como o principal centro cultural e institucional do estado, posição relacionada à sua trajetória como antiga capital do país, à permanência de instituições nacionais e à longa concentração de investimentos, profissionais e circuitos de produção e circulação cultural. Reservar a maior parte dos recursos para as demais regiões constitui uma medida necessária de desconcentração, mas
não elimina as distâncias existentes entre as cidades reunidas nos outros agrupamentos.
O Grupo 1 corresponde a uma cidade e cerca de 6,21 milhões de habitantes; o Grupo 2 possui 17 municípios e aproximadamente 5,31 milhões; e o Grupo 3 incorpora 74 localidades e cerca de 4,54 milhões de pessoas. Mais de 80% dos municípios fluminenses estão no Grupo 3, embora abriguem aproximadamente 28% da população estadual. O menor peso populacional desse grupo não reduz a complexidade de formular políticas para 74 prefeituras distribuídas por sete regiões, com longas distâncias, redes culturais diversas, diferentes formas de ocupação do território e administrações que não dispõem dos mesmos recursos humanos, técnicos ou financeiros.
A heterogeneidade aparece também no Grupo 2, que reúne São Gonçalo, Duque de Caxias e Nova Iguaçu, com aproximadamente 896 mil, 808 mil e 786 mil habitantes, ao lado de Tanguá, Paracambi e Rio Bonito, com cerca de 31 mil, 41 mil e 56 mil. Seropédica e Magé possuem áreas rurais e atividades agrícolas, demonstrando que a integração metropolitana não elimina as ruralidades. Pertencer ao mesmo agrupamento não significa ocupar a mesma posição econômica, demográfica ou administrativa.
No Grupo 3, os contrastes atingem escala ainda maior, pois os 74 municípios estão distribuídos pelas Baixadas Litorâneas, Centro-Sul, Costa Verde, Médio Paraíba, Noroeste Fluminense, Norte Fluminense e Região Serrana. O conjunto reúne cidades industriais, destinos turísticos, territórios agrícolas, municípios vinculados à economia do petróleo e localidades de baixa densidade populacional. Campos dos Goytacazes, Petrópolis, Volta Redonda, Macaé, Cabo Frio e Nova Friburgo exercem funções regionais e oferecem serviços utilizados também pelos habitantes das cidades vizinhas, reunindo instituições de ensino, hospitais, equipamentos públicos e atividades econômicas de alcance regional.
Na mesma categoria estão Macuco, com aproximadamente 5,4 mil habitantes; São Sebastião do Alto, com 7,8 mil; Varre-Sai, com 10,2 mil; Trajano de Moraes, com 10,3 mil; Duas Barras, com cerca de 11 mil; e São José do Vale do Rio Preto, com aproximadamente 22 mil. Campos dos Goytacazes, com 483,5 mil habitantes, possui uma população quase noventa vezes maior que a de Macuco, embora os dois estejam submetidos à mesma classificação territorial.
As diferenças entre essas cidades ultrapassam amplamente o número de moradores, porque cada uma ocupa uma posição distinta na economia regional e dispõe de condições administrativas muito diferentes. Municípios beneficiados pela arrecadação do petróleo não enfrentam os mesmos limites daqueles de base agrícola e com equipes públicas reduzidas; destinos turísticos consolidados contam com circuitos econômicos, redes profissionais e visibilidade que não estão presentes em localidades de baixa densidade; e polos regionais concentram serviços que as cidades menores precisam buscar fora de seus limites. Ao reunir todas essas realidades em uma única categoria, a regionalização amplia a distribuição para além da capital, mas não garante uma disputa equilibrada dentro do próprio interior.
As condições existentes em cada município interferem na possibilidade de localizar editais, compreender suas regras, reunir documentos e elaborar propostas, embora o desenho territorial, sozinho, não permita afirmar como essas desigualdades se refletiram nos resultados. Essa resposta depende da comparação entre o número de inscrições, as taxas de habilitação, as notas, os projetos aprovados, os valores recebidos e os locais de realização das ações em cada município e agrupamento.
A análise precisa ainda distinguir a capacidade administrativa das prefeituras das condições de acesso dos agentes culturais. A primeira envolve a existência de órgão gestor, servidores, orçamento, conselho, fundo, plano de cultura, sistema de informação e experiência na execução de programas; a segunda está relacionada à conectividade, à documentação, ao conhecimento dos mecanismos de fomento, à experiência na elaboração de projetos e à participação em redes. Uma secretaria bem organizada não garante que associações, coletivos e grupos comunitários consigam entrar nos editais, assim como uma prefeitura com poucos servidores pode conviver com movimentos culturais fortemente articulados. Quando essas dimensões são tratadas como equivalentes, a capacidade da administração municipal passa a funcionar como medida da vida cultural do território, encobrindo experiências construídas fora das estruturas governamentais.
A categoria “interior” teve e continua tendo grande força política porque tornou visível a concentração histórica dos investimentos na capital e sustentou a reivindicação por uma distribuição mais ampla. Sua capacidade explicativa diminui quando passa a representar da mesma forma cidades como Campos dos Goytacazes, Petrópolis, Angra dos Reis, Macuco e Varre-Sai. Algumas funcionam como polos regionais, enquanto outras dependem de municípios vizinhos para acessar serviços básicos; algumas possuem centenas de milhares de habitantes e grande arrecadação, ao passo que outras não chegam a dez mil moradores e operam com equipes administrativas mínimas. A oposição entre capital e interior organiza uma primeira desconcentração, mas não revela as hierarquias existentes entre as próprias cidades situadas fora da metrópole.
Os resultados divulgados apenas por município também não mostram em que parte do território os recursos foram aplicados. Um projeto desenvolvido na área central aparece nos dados da mesma maneira que outro realizado em distrito rural, assentamento da reforma agrária, comunidade quilombola, caiçara ou localidade com dificuldades de transporte e acesso à internet. Além disso, o endereço administrativo do proponente não revela necessariamente onde a ação aconteceu, pois uma organização sediada no centro pode atuar em diferentes comunidades ou municípios.
Os formulários e relatórios deveriam registrar, além do endereço do proponente, o bairro, o distrito, a comunidade, o local de realização, a abrangência da ação e o público envolvido. As classificações do IBGE poderiam contribuir para esse registro, distinguindo áreas urbanas de alta e baixa densidade, núcleos urbanos, povoados, núcleos rurais, lugarejos e áreas rurais dispersas, sem deixar de reconhecer vilas, agrovilas de assentamentos, terras indígenas e comunidades quilombolas.
Sem essas informações, o governo sabe em qual município o recurso entrou, mas não consegue determinar com precisão onde ele chegou. Essa lacuna enfraquece os diagnósticos, dificulta a construção de estratégias de busca ativa e inscrição assistida e impede avaliar se as seleções alcançam novos proponentes ou permanecem circulando entre agentes já inseridos nos mecanismos de fomento.
O aperfeiçoamento da regionalização exige preservar a desconcentração em relação à capital e reconhecer as distâncias existentes dentro dos Grupos 2 e 3. Uma possibilidade seria manter os agrupamentos e introduzir faixas populacionais de até 20 mil habitantes, de mais de 20 mil a 50 mil, de mais de 50 mil a 100 mil, de mais de 100 mil a 300 mil e acima de 300 mil. No Grupo 2, cidades com cerca de 30 mil habitantes estão reunidas com outras próximas de 900 mil; no Grupo 3, localidades com pouco mais de cinco mil moradores compartilham a classificação com Campos dos Goytacazes, que ultrapassa 480 mil. Reservas de vagas ou indutores por faixa demográfica reduziriam parte dessa distância sem eliminar o limite destinado à capital.
Embora o porte populacional seja um critério importante para organizar a distribuição dos recursos, ele não explica sozinho a realidade cultural de um município. Cidades com números semelhantes de habitantes podem apresentar extensões territoriais, níveis de arrecadação, redes culturais e formas de gestão muito diferentes: em uma delas, a população pode estar concentrada na sede; em outra, distribuída por dezenas de comunidades espalhadas em uma extensa área rural. Também variam as condições administrativas, já que algumas contam com servidores permanentes e orçamento próprio, enquanto outras dependem de uma única pessoa para conduzir toda a política cultural. Por essa razão, as faixas populacionais precisam ser combinadas com critérios como centralidade regional, arrecadação, extensão territorial, presença de áreas rurais e comunidades tradicionais, capacidade administrativa e condições de participação.
Esses critérios não deveriam servir para retirar recursos de municípios com menor estrutura, mas para orientar uma atuação mais intensa do poder público onde as barreiras de participação são maiores. Equipes reduzidas, baixa conectividade, pouca experiência com editais e dificuldades de organização documental não podem justificar a exclusão; são razões para ampliar a assistência técnica, simplificar os procedimentos e criar formas de inscrição acompanhada.
O acompanhamento dos resultados precisa integrar o próprio desenho da política e reunir informações sobre o número de inscrições apresentadas em cada município, as propostas habilitadas, as notas atribuídas, os projetos selecionados, os locais de realização e a entrada de novos agentes nos mecanismos de fomento. Esse levantamento também deve identificar as localidades que permanecem sem contemplação e verificar em que medida distritos rurais, comunidades tradicionais e grupos comunitários aparecem entre os selecionados. Sem esse conjunto de informações, a interiorização pode apenas deslocar a concentração: os recursos deixam a capital, mas continuam dirigidos principalmente às cidades mais estruturadas do interior, enquanto os pequenos municípios apresentam poucas propostas, as comunidades afastadas permanecem invisíveis e a desigualdade assume uma nova configuração regional.
A regionalização adotada pelo Estado do Rio de Janeiro representou um passo importante no enfrentamento da concentração histórica dos investimentos na capital, mas seu aperfeiçoamento exige observar as desigualdades existentes dentro dos agrupamentos e dos próprios municípios. A análise não pode se limitar ao volume destinado ao interior, pois é necessário identificar quais cidades receberam os recursos, onde as ações foram realizadas, quais comunidades foram alcançadas e quais grupos permaneceram fora das oportunidades de financiamento. A combinação entre divisão regional, faixas populacionais, critérios territoriais, produção de dados e medidas de apoio pode ampliar o alcance dos editais junto aos pequenos municípios, distritos, comunidades rurais e povos tradicionais. Nesse sentido, interiorizar o financiamento corresponde a ampliar sua distribuição para além da capital, enquanto territorializar implica acompanhar o percurso dos recursos até os lugares e sujeitos que historicamente tiveram menos acesso às políticas públicas de cultura.
Por Marjorie Botelho
Referências
IBGE. Censo Demográfico 2022. Rio de Janeiro: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, 2023.
IBGE. Regiões de influência das cidades 2018. Rio de Janeiro: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, 2020.
RIO DE JANEIRO (Estado). Secretaria de Estado de Cultura e Economia Criativa. Edital Ações Continuadas 2026. Rio de Janeiro: SECEC-RJ, 2026.
RIO DE JANEIRO (Estado). Secretaria de Estado de Cultura e Economia Criativa. Edital Arraiá Cultural 2026. Rio de Janeiro: SECEC-RJ, 2026.
RIO DE JANEIRO (Estado). Secretaria de Estado de Cultura e Economia Criativa. Edital Artesanato Sustentável 2026. Rio de Janeiro: SECEC-RJ, 2026.
RIO DE JANEIRO (Estado). Secretaria de Estado de Cultura e Economia Criativa. Edital Fluxos Fluminenses 2026. Rio de Janeiro: SECEC-RJ, 2026.
RUBIM, Antonio Albino Canelas; VASCONCELOS, Fernanda Pimenta (org.). Financiamento e fomento à cultura no Brasil: estados e Distrito Federal. Salvador: EDUFBA, 2017.